ALIMENTOS SEGUROS Y SANOS: UNA DEMANDA SOCIAL
En la sociedad actual los ciudadanos demandan que los alimentos disponibles sean seguros y saludables. Sin duda, con el incremento del nivel de vida se ha pasado de un concepto amplio de lo que significa la seguridad alimentaria (garantía de abastecimiento de alimentos) a otro más restringido o cualitativo (la sociedad requiere productos alimenticios inocuos y nutritivos). Una clara evidencia de esto es el contenido de los mensajes publicitarios en los medios audiovisuales, donde aparecen con una frecuencia casi obsesiva términos como “comida sana”, “alimentación sana”, “comida saludable”, etc.
Desde un punto de vista jurídico, la seguridad alimentaria constituye un derecho subjetivo el cual implica un mandato a los poderes públicos, que deben garantizar la salud de los ciudadanos en sus diferentes aspectos. Precisamente uno de los medios para conseguirlo es garantizar esa seguridad alimentaria, entendida según el concepto cualitativo que antes se ha comentado.
Para desarrollar ese mandato surge el Derecho Alimentario como una parte especial del Derecho Administrativo, encaminada a regular los aspectos de la producción, transformación y distribución de alimentos y que establece un marco de responsabilidades para estas actividades. En concreto, las normas europeas determinan expresamente la responsabilidad de los operadores de las empresas alimentarias en la elaboración y comercialización de productos seguros; esto es, de alimentos que cumplan unos estándares de seguridad (que no supongan riesgo para la salud) y, por supuesto, que sean saludables.
No obstante, frente a esa responsabilidad irrenunciable de los empresarios (productores, distribuidores, comerciantes, etc.) surge el deber de las Administraciones Públicas de tutelar la salud y seguridad de los ciudadanos. Por ello, el Derecho contempla también este deber, otorgando a las Administraciones unas potestades para garantizar la efectividad de esa tutela. Y así, en el ámbito de la seguridad alimentaria, las Administraciones desarrollan lo que se ha convenido en llamar Control Oficial de Alimentos (que incluye actuaciones muy diversas: inspección de las empresas alimentarias, toma de muestras y análisis de alimentos, adopción de medidas cautelares, etc.)
LAS MEDIDAS CAUTELARES
Así pues, la Administración Pública debe controlar a las empresas alimentarias y el resultado de sus actividades: los propios alimentos producidos. Para ello dispone de una serie de instrumentos que el Derecho Comunitario pone a su disposición; se trata de actuaciones enmarcadas en el citado Control Oficial de Alimentos, tales como:
La inspección (examen de todos los aspectos de las empresas, materias primas y alimentos, con el fin de verificar que se ajustan a los requisitos legales).
La toma de muestras de alimentos y su análisis en laboratorios oficiales debidamente acreditados.
El control documental (examen de las documentaciones comerciales de los establecimientos y de las que deban acompañar a los alimentos).
La adopción de medidas cautelares en determinados supuestos de riesgo cierto o previsible para la salud de los consumidores.
Todas estas actuaciones administrativas son sólo algunas de las que pueden llevarse a cabo, pues el Control Oficial de Alimentos requiere actuaciones complejas que debe realizar personal altamente cualificado. No obstante, por sus características especiales y su finalidad exclusiva, describiremos con cierto detalle las llamadas medidas cautelares.
Estas medidas están contempladas de modo genérico en nuestro Derecho Administrativo: forman parte de un procedimiento y se adoptan dentro de éste para garantizar la eficacia de la resolución que pudiera adoptarse. No obstante, en el ámbito de la seguridad alimentaria existe la posibilidad de que sean los propios inspectores (funcionarios actuantes) quienes lleven a cabo de inmediato ciertas medidas cautelares ante situaciones de riesgo para la salud de los consumidores.
La normativa habilita a los inspectores a tomar decisiones que pueden ejecutar de inmediato, puesto que está en juego un derecho fundamental del ciudadano, el derecho constitucional a la salud (sin perjuicio de que estas actuaciones tengan que ser ratificadas posteriormente por el órgano competente).
Desde el punto de vista de la práctica habitual, las medidas cautelares pueden ser de cuatro tipos:
SUSPENSIÓN DE LA ACTIVIDAD
Esta medida consiste en suspender la actividad de elaboración de un alimento cuando existan evidencias objetivas de que se llevan a cabo prácticas industriales inadecuadas, que pueden serlo por motivos muy diversos (falta de higiene en los locales, posibles contaminaciones cruzadas, personal aquejado de ciertas enfermedades, etc.) pero que suponen en todo caso un riesgo para la salud pública.
INMOVILIZACIÓN CAUTELAR
Esta medida cautelar no va dirigida al establecimiento comercial, como en el caso anterior, sino al propio alimento sospechoso. Cuando existan indicios suficientes de que el producto entraña un riesgo grave para el consumidor (falta de identificación, contaminación evidente, alteraciones visibles, etc.), el inspector actuante inmovilizará la mercancía en el propio establecimiento, quedando bajo custodia de su titular hasta que el órgano competente decida sobre el destino que deba darse al género inmovilizado. Una vez que la autoridad haya resuelto el destino de la mercancía, los servicios de inspección levantarán la inmovilización mediante acta debidamente formalizada.
RETIRADA DE LA VENTA
En este caso se actúa también sobre el propio alimento sospechoso. Cuando la Administración autoriza previamente al fabricante o distribuidor a retirar la mercancía, entonces el inspector requerirá al responsable del establecimiento (mediante acta de inspección) para que deje de vender el producto, de manera que queda así retirado de la venta hasta que el fabricante o distribuidor se hace cargo del mismo. Posteriormente se le dará el destino que el órgano competente haya resuelto.
INTERVENCIÓN
Por último, también existe la posibilidad de que los funcionarios intervengan el género, trasladándolo a dependencias municipales. En este caso, no obstante, la medida adoptada no supone para el propietario de la mercancía la pérdida de su titularidad sobre la misma, pudiendo recuperar su posesión si, en el transcurso de las actuaciones administrativas, el órgano competente lo autorizase.
Las medidas que se han descrito tienen como objetivo común impedir la puesta en el mercado de alimentos que ofrezcan riesgo para la salud de los consumidores y todas ellas deben recogerse en actas de inspección, que son documentos con valor probatorio redactados con las debidas formalidades por los funcionarios actuantes en cada ocasión.
Posteriormente estas actuaciones deben ser ratificadas, esto es, confirmadas por el órgano competente y generan un procedimiento administrativo especial en el que se dará a los interesados el llamado trámite de audiencia, mediante el cual se atenderán sus alegaciones, petición de pruebas o cualquier pretensión que manifiesten. Por último, el procedimiento se resolverá teniendo en cuenta todas las circunstancias concurrentes y determinando el destino final de la mercancía (en los supuestos de inmovilización o intervención) o bien la reanudación de la actividad industrial (si la medida cautelar consistía en la suspensión de dicha actividad y el industrial ha subsanado las deficiencias que la motivaron).
CONCLUSIÓN
Se ha expuesto de una manera esquemática el concepto actual de la seguridad alimentaria, en relación con la distribución de responsabilidades entre los operadores de las diferentes empresas alimentarias y la acción de tutela de la salud de los consumidores, que corresponde ejercer a las Administraciones Públicas en el ámbito de sus competencias.
Asimismo, se ha contemplado el Control Oficial de Alimentos como un aspecto muy importante de la promoción de esa seguridad alimentaria y se han citado varias de las actividades que lo constituyen y que llevan a cabo las Administraciones Públicas, habilitadas para ello por normas tanto comunitarias como nacionales.
Y, por último, se han detallado algunas de esas actividades del Control Oficial de Alimentos, como son las medidas cautelares las cuales se adoptan únicamente en ciertos supuestos excepcionales: riesgo para la salud en la elaboración de productos alimenticios o bien riesgo presente en los propios alimentos.
Con todo ello se ha pretendido dar una visión general de actuaciones que en materia de salud pública desarrolla el Ayuntamiento de Madrid, tanto a través de su organismo autónomo MADRID SALUD como de sus órganos desconcentrados (Juntas Municipales de Distrito), en el marco de la actividad administrativa de servicio público a los ciudadanos.